الإدراك المتأخر لعوامل فشل مجلس الأمن عام 2023
أصدرت مؤسسة (Security Council Report) تقريراً قالت فيه: إن مجلس الأمن تعرض في عام 2023 لاختبار قاسٍ في بيئة متعددة الأطراف. مليئة بالاضطرابات، واجه فيها الآثار المستمرة للغزو الروسي لأوكرانيا. والتصعيد السريع للصراع في الشرق الأوسط، وردود الفعل ضدّ قوات حفظ السلام في إفريقيا كعقوبة للأمم المتحدة.
واعتبر التقرير أن تحوُّل ميزان القوى العالمي، والسرديات المتناقضة حول الأولويات العالمية التي ظهرت بعد غزو أوكرانيا. والمزاعم حول المعايير الغربية المزدوجة فيما يتعلق بتصرفات إسرائيل في غزة، كانت كلها عوامل أدت إلى توتر العلاقات بشدة وتعميق مناخ عدم الثقة. حيث تواصل تعرُّض المجلس للهجوم العلني بسبب عجزه عن معالجة انتهاكات ميثاق الأمم المتحدة.
ولفت تقرير المؤسسة إلى أنه يظل الصراع في أوكرانيا عنصراً أساسياً في برنامج العمل. على الرغم من أن الرغبة في محاولة التوصل إلى نتائج كانت أقل. نظراً للديناميكيات الصعبة التي يواجهها المجلس.
تصعيد الصراع
وأصبح تصعيد الصراع بين إسرائيل وحماس في تشرين الأول/ أكتوبر الشغل الشاغل في الربع الأخير من العام. كان الأعضاء المنتخبون هم مَن قادوا الطريق في محاولة التوصل إلى اتفاق بشأن عمل المجلس. ولكنهم كانوا في كثير من الأحيان في وضع حرج بسبب الموقف الراسخ للولايات المتحدة، العضو الدائم الذي يتمتع بحق النقض.
https://nedaa-post.com/?p=85671
وأشار إلى أن المجلس واجه الإنهاء المفاجئ لآليات السلام والأمن الرئيسية التابعة للأمم المتحدة في حالات الصراع. فقد رفضت الحكومات المضيفة فجأة عمليتين للسلام، في مالي والسودان. ومع إنهاء تكليفهما من المجلس اضطرت البعثتان إلى الانسحاب بسرعة.
واعتبر التقرير إلى أنه تم إنهاء نظام العقوبات على مالي باستخدام حق النقض الروسي. في حين أدى حق النقض الروسي الآخر إلى إغلاق الآلية عبر الحدود التي تم إنشاؤها في عام 2014 لضمان إيصال المساعدات الإنسانية إلى سورية.
من ناحية أخرى، واجه المجلس أزمات متعددة الأبعاد في عدد من المواقف التي طال أمدها على جدول أعماله، بما في ذلك جمهورية إفريقيا الوسطى. وجمهورية الكونغو الديمقراطية ، وهايتي ، وميانمار ، والصومال ، والسودان. كما تناولت عمليات إطلاق الصواريخ المنتظمة من قبل جمهورية كوريا الشعبية الديمقراطية والتصعيد بين أرمينيا وأذربيجان .
تباين مستوى المشاركة
وتابع التقرير مشيراً إلى تباين مستوى مشاركة المجلس في هذه المواقف، على سبيل المثال وعلى الرغم من تدهور الوضع في ميانمار بسرعة خلال عام 2023. إلا أن المجلس نادراً ما اجتمع: مرة واحدة في جلسة خاصة. كما هو مطلوب بموجب القرار المعتمد في ديسمبر 2022، ومرتين أخريين في مشاورات وفي إطار "أي أعمال أخرى". ومن ناحية أخرى، ومع تدهور الوضع في السودان، اجتمع المجلس 7 مرات إضافية، خارج الاجتماعات السنوية الأربعة العادية.
ورأى تقرير المؤسسة أن مبادرة رئاسات المرأة والسلام والأمن (WPS). التي بدأت في عام 2021، تم تناولها من قبل معظم أعضاء المجلس في عام 2023: ألبانيا، البرازيل، الإكوادور، فرنسا، الجابون، اليابان، مالطا، سويسرا، الإمارات العربية المتحدة، المملكة المتحدة، والإمارات العربية المتحدة. ومع ذلك فإن الالتزامات كانت متفاوتة. وقد كان للترهيب والانتقام من ممثلة المجتمع المدني التي قدمت إحاطة إعلامية في اجتماع المجلس في كانون الثاني/ يناير 2023 بشأن مالي. تأثير مروع على الدعوات الموجهة إلى مقدمات الإحاطات من المجتمع المدني خلال بقية العام.
واستطرد التقرير لافتاً إلى أنه كان هناك الكثير من الكلام، والقليل من العمل.
في عام 2023، ظلت قاعة المجلس ساحة معركة لمعارضة روايات النظام العالمي. حيث سعى الأعضاء إلى تضخيم وجهات نظرهم العالمية. وعقد المجلس 288 جلسة رسمية و124 مشاورة غير رسمية مقارنة بـ 292 و127 على التوالي في عام 2022. وكما جرى في العام السابق، سيطرت أوكرانيا على جدول أعمال المجلس، بعقد 39 جلسة رسمية، وجلسة واحدة في مشاورات مغلقة، ومناقشتين في المشاورات تحت "أي عمل آخر".
تصاعد النزاع في غزة
وفي أعقاب تصاعُد النزاع في غزة، عقد المجلس 14 اجتماعاً خلال الفترة من تشرين الأول/ أكتوبر إلى نهاية كانون الأول/ ديسمبر حول "الوضع في الشرق الأوسط، بما في ذلك القضية الفلسطينية" ، بالإضافة إلى الاجتماعات الشهرية المنتظمة حول هذه القضية.
https://nedaa-post.com/?p=85234
واعتبر أنه بشكل عام يقضي المجلس المزيد من الوقت في الاجتماعات. وفي عام 2022، زاد وقت الاجتماع بأكثر من 100 ساعة مقارنة بعام 2021، ليصل إلى 650 ساعة، ويرجع ذلك إلى حد كبير إلى الأزمة الأوكرانية. أما في عام 2023، فقد أمضى المجلس في الاجتماعات أكثر من 690 ساعة بزيادة حوالي 6% عما كان عليه في عام 2022. وإلى جانب الوقت الإضافي الذي يقضيه في حالات الأزمات العاجلة، كان الأعضاء يميلون إلى تقديم تفسيرات أطول قبل وبعد تصويتهم. كما طال أمد الاجتماعات بسبب الخلافات الإجرائية في بدايتها.
وعلى الرغم من الديناميكيات الصعبة في المجلس، إلا أن عدد القرارات ظل ثابتاً في السنوات السابقة لعام 2023.
المجلس اعتمد 50 قراراً عام 2023
واعتمد المجلس 54 قراراً في عام 2022 مقارنة بـ 57 قراراً في كل من عامَيْ 2021 و2020. وتُعَدّ القرارات الخمسون التي تم اتخاذها في عام 2023 هي ثاني أقل عدد من القرارات في عَقْد من الزمان.
وتم اعتماد نسبة أعلى قليلاً من القرارات بالإجماع في عام 2023 (70%) مقارنة بعام 2022 (67%). وفي حين أن مستوى الإجماع لا يزال منخفضاً مقارنة بالعقدين الأولين من فترة ما بعد الحرب الباردة، فقد واصل الأعضاء بذل جهود كبيرة للتوصل إلى اتفاق. وإنْ لم يكن ذلك ناجحاً دائماً على الرغم من المفاوضات المطولة التي كان أصحاب الصياغة في كثير من الأحيان منفتحين على دمج الاقتراحات الواردة عليها.
وفي بعض الحالات ربما يكون تحسن العلاقات بين حامل القلم والحكومة المضيفة قد سمح أيضًا بتقليل الخلاف حول القرارات. على سبيل المثال. تم اعتماد القرار الذي بدأ عمليات السحب التدريجي لبعثة منظمة الأمم المتحدة لتحقيق الاستقرار في جمهورية الكونغو الديمقراطية. (MONUSCO) بالإجماع في كانون الأول/ ديسمبر 2023 بعد تحسن العلاقات بين فرنسا وحكومة جمهورية الكونغو الديمقراطية.
عدم كفاية الأصوات
كان هناك عدد أكبر من عمليات النقض والقرارات التي لم يتم اعتمادها بسبب عدم كفاية الأصوات في عام 2023 مقارنة بالعام السابق. مع زيادة مذهلة بشكل خاص في الجزء الأخير من العام. تم استخدام حق النقض (الفيتو) على 5 قرارات، 3 من روسيا. و2 من الولايات المتحدة، وواحد من الصين. كما استخدمت الولايات المتحدة حق النقض (الفيتو) ضد تعديل قدمته روسيا بشأن مشروع قرار بشأن غزة.
كما تم استخدام حق النقض على مزيج من القضايا: الوضع الإنساني في سورية (اعترضت روسيا على مشروع قرار في تموز/ يوليو).والعقوبات على مالي (اعترضت روسيا على مشروع قرار في آب/ أغسطس). والحرب بين إسرائيل وحماس (تم استخدام حق النقض في 3مشاريع قرارات. واحد منها من قبل مجلس الأمن الدولي). الولايات المتحدة في تشرين الأول/ أكتوبر. والثانية من قبل الصين وروسيا في نفس الشهر، والثالثة من قبل الولايات المتحدة في كانون الأول/ ديسمبر).
توقف إنساني
كذلك في 15 تشرين الثاني/ نوفمبر، تمكن المجلس من اعتماد قرار بمبادرة من مالطا بشأن فترات توقف إنسانية في غزة مع التركيز بشكل خاص على الأطفال. وبعد مفاوضات مكثفة، اعتمد القرار الثاني بشأن غزة الذي تقدمت به دولة الإمارات العربية المتحدة في 22 كانون الأول/ ديسمبر. والذي طلب من الأمين العام تعيين منسق كبير للشؤون الإنسانية وإعادة الإعمار.
https://nedaa-post.com/?p=84378
وأن ينشئ المنسق آلية تابعة للأمم المتحدة لتسريع شحنات الإغاثة الإنسانية إلى غزة. (أدى استخدام حق النقض على غزة في تشرين الأول/ أكتوبر إلى استئناف الدورة الاستثنائية الطارئة العاشرة للجمعية العامة بشأن الشرق الأوسط وإصدار قرارين للجمعية العامة). وفي 7 مناسبات. لم يتم اعتماد مشاريع القرارات أو التعديلات بسبب عدم كفاية الأصوات، تضمنت. المسودات الروسية حول الهجوم على خط أنابيب نورد ستريم، والمساعدات الإنسانية في سورية.
والعقوبات على مالي، ومسودتين حول الوضع في غزة. كما لم يتم اعتماد تعديلين قدمتهما روسيا على مشروع قرار بشأن الوضع في غزة بسبب عدم كفاية الأصوات. وكان العام الأخير الذي فشلت فيه 7 قرارات أو أكثر في المجلس بسبب عدم كفاية الأصوات هو عام 1961.
صعوبة التوصل لاتفاق
تتجلى صعوبة التوصل إلى توافُق في الآراء أيضاً في انخفاض عدد البيانات الرئاسية. البيانات الرئاسية السبعة في عام 2022، وهي الأدنى منذ أن بدأ المجلس باستخدام هذا التنسيق في عام 1994. أعقبتها ستة بيانات رئاسية في عام 2023. وكانت هذه البيانات حول الجريمة العابرة للحدود الوطنية. الجوع والأمن، ليبيا، الشرق الأوسط، بما في ذلك قضية فلسطين، واثنان في جمهورية الكونغو الديمقراطية. ويعكس هذا العدد المنخفض تاريخياً صعوبة التوصل إلى توافُق في الآراء، وهو الأمر المطلوب لاعتماد البيانات الرئاسية.
تسييس أساليب العمل
استمرت الخلافات الإجرائية التي أعقبت الغزو الروسي لأوكرانيا حتى عام 2023. وللمرة الأولى منذ شباط/ فبراير 2019، لم يتمكن أعضاء المجلس من التوصل إلى اتفاق بشأن برنامج العمل المؤقت لشهرَيْ آب/ أغسطس، وأيلول/ سبتمبر خلال رئاستَيْ الولايات المتحدة وألبانيا، حيث منعت روسيا عمليات التبني هذه لأن أوكرانيا ظهرت في البرامج. (عموماً يتم طلب عقد اجتماعات أوكرانيا خلال الشهر من قِبل الأعضاء بدلاً من إدراجها في برنامج العمل في بداية الشهر). وبدلاً من ذلك، تم توزيع خطة عمل يومية ونشرها على الموقع الإلكتروني للرئاسة.
كما تأثرت الدعوات الموجَّهة إلى مقدمي الإحاطات والدول الأعضاء بهذه الديناميكية، حيث تم إجراء 3 تصويتات إجرائية لتحديد مقدمي الإحاطات أو مشاركة الدول الأعضاء في الاجتماعات.
في آذار/ مارس تم إجراء تصويت إجرائي على دعوة داريا موروزوفا، مفوضة حقوق الإنسان في جمهورية دونيتسك الشعبية المعلنة من جانب واحد، والتي اقترحتها روسيا بموجب المادة 39 كمقدمة إحاطة لاجتماع بشأن أوكرانيا، حيث صوّت المجلس ضد مشاركة موروزوفا في الاجتماع. وفي تموز/ يوليو أُجري تصويت إجرائي بعد أن اعترضت روسيا على مشاركة أوكرانيا في اجتماع بشأن إيران ومنع الانتشار النووي. وصوت المجلس لصالح السماح بمشاركة أوكرانيا في ذلك الاجتماع.
وفي تموز/ يوليو أيضًا، أُجري تصويت إجرائي لتحديد ما إذا كان ممثل المجتمع المدني الذي اقترحته روسيا قادرًا على تقديم الإحاطة؛ وفي هذه الحالة لم يُسمح له بالإحاطة بسبب عدم كفاية الأصوات.
https://nedaa-post.com/?p=83779
وكانت ساحة المعركة الإجرائية الأخرى في عام 2023 هي البثّ عبر الإنترنت لاجتماعات صيغة آريا على القناة الرسمية للأمم المتحدة. ولم يتم بث 8 اجتماعات بصيغة آريا بين شهرَيْ آذار/ مارس، وتموز/ يوليو بسبب اعتراضات أعضاء المجلس. وعلى الرغم من أن صيغة آريا هي شكل غير رسمي، فقد أصبح من الممارسات الراسخة إمكانية منع البث عبر الإنترنت للاجتماعات التي تتم بموجب صيغة آريا إذا اعترض أحد أعضاء المجلس.
وتعكس المواضيع التي تم اختيارها لاجتماعات صيغة آريا تأثير الصراع الأوكراني على أنشطة المجلس. ومن بين 22 اجتماعاً صيغة آريا. كانت 8 منها تتعلق بأوكرانيا، بما في ذلك الاجتماعات الستة التي عقدتها روسيا.
https://nedaa-post.com/?p=82276
استخدم الأعضاء هذه الاجتماعات لتعزيز الروايات المتنافسة حول جوانب مختلفة من الصراع في أوكرانيا، بما في ذلك المساءلة، وحرية الدين، ووضع الأطفال. على سبيل المثال، في أعقاب الاجتماع الذي عقدته روسيا في 5 نيسان/ إبريل بصيغة آريا حول "الأطفال والنزاع المسلح: الأزمة الأوكرانية". "إجلاء الأطفال من منطقة النزاع"، عقدت ألبانيا وفرنسا والولايات المتحدة، جنبًا إلى جنب مع أوكرانيا غير العضو في المجلس، اجتماعًا بصيغة آريا في 28 نيسان/ إبريل بشأن اختطاف الأطفال وترحيلهم أثناء النزاع المسلح، والذي ركز بشكل أساسي على أوكرانيا. وشملت القضايا الأخرى التي تناولتها اجتماعات صيغة آريا في عام 2023 المرأة والسلام والأمن؛ وحماية المدنيين، والمناخ والأمن . والحالتان الوحيدتان اللتان تم تناولهما في كل بلد على حِدَةٍ هما حالة حقوق الإنسان في جمهورية كوريا الشعبية الديمقراطية وميانمار.
في تطوُّر إيجابي، استمر حاملو القلم P3 في الانفتاح أكثر على مشاركة "القلم" مع الأعضاء المنتخبين. وفي عام 2023، كانت الإكوادور بمثابة القلم المشترك مع الولايات المتحدة بشأن هايتي، ومع فرنسا بشأن القضايا الإنسانية في أوكرانيا؛ وواصلت ألبانيا لعب دور القلم المشارك في القضايا السياسية الأوكرانية مع الولايات المتحدة، وتولت الإمارات العربية المتحدة لفترة وجيزة دور القلم المشارك مع فرنسا بشأن عقوبات مالي قبل حل نظام العقوبات. وتم الحفاظ على العضوية المشتركة للأعضاء المنتخبين، حيث تولت اليابان والإمارات العربية المتحدة ملف أفغانستان ، وسويسرا والبرازيل الملف الإنساني في سورية، وغانا وسويسرا مكتب الأمم المتحدة في غرب إفريقيا ومنطقة الساحل.
https://nedaa-post.com/?p=81153
تم الاتفاق على مذكرة رئاسية بشأن حاملي القلم في كانون الأول/ ديسمبر 2023، وتحدد المذكرة المبادئ التوجيهية العامة لحمل القلم.
الردّ على استخدام الأدوات القوية
في عام 2023، تعرضت عمليات السلام التابعة للأمم المتحدة لضغوط كبيرة. تم إنهاء بعثة الأمم المتحدة المتكاملة المتعددة الأبعاد لتحقيق الاستقرار في مالي، وبدأ سحب بعثة منظمة الأمم المتحدة لتحقيق الاستقرار في جمهورية الكونغو الديمقراطية. كما تم إغلاق البعثة السياسية الخاصة في السودان (UNITAMS) قام بعدها الأمين العام بتعيين مبعوث شخصي بشأن السودان، وسيستمع المجلس إلى التقارير الدورية عن البلاد؛ ويمكن توقع تغطية موسعة لمالي من خلال تقارير مكتب الأمم المتحدة لغرب إفريقيا.
قد تدفع هذه التطوُّرات الأعضاء إلى التفكير بجدية في مستقبل عمليات السلام قبل قمة المستقبل في أيلول/ سبتمبر 2024. وفي الأجندة الجديدة للسلام، اقترح الأمين العام أن الأعضاء بحاجة إلى النظر في نماذج مهامّ بديلة أكثر "ذكاءً" وقابلة للتكيف وفعّالة".
وفي هذا السياق، من المتوقع أن يتم التركيز بشكل أكبر على دور المنظمات الإقليمية في معالجة حالات الصراع في منطقتها في عام 2024. وقد يظهر القرار المتعلق بتمويل عمليات دعم السلام بقيادة الاتحاد الإفريقي، وتم اعتماده في كانون الأول/ ديسمبر 2023، على أنه طريق للمضي قدماً في شراكات دعم السلام المستقبلية بين المنظمات الإقليمية والأمم المتحدة.
أدى انتهاء نظام العقوبات على مالي في آب/ أغسطس إلى تزايد القلق بين بعض الأعضاء بشأن عقوبات الأمم المتحدة، أو آليات العقوبات، ولا سيما فرق الخبراء وتقاريرها المستقلة المفصلة. سلط قرار 2023 الضوء على الاختلافات الصارخة بين الأعضاء حول فعالية العقوبات ومتى تستحق الظروف على الأرض تخفيفها.
https://nedaa-post.com/?p=80190
في آذار/ مارس 2023، قدم المجلس "شرط انتهاء" محتمل لمستقبل نظام العقوبات على دارفور، والذي سيقرر بشأنه في غضون 18 شهرا، بحلول أيلول/ سبتمبر 2024. وبعد تجديد نظام العقوبات على جنوب السودان في أيار/ مايو، قرر المجلس أن السلطات السودانية لم تعد بحاجة إلى إخطار لجنة العقوبات بتوريد أو بيع أو نقل المعدات العسكرية غير الفتاكة لدعم تنفيذ اتفاق السلام. وفي تموز/ يوليو، عندما مدد المجلس نظام العقوبات المفروضة على جمهورية إفريقيا الوسطى، رفع المجلس حظر الأسلحة المفروض على قوات الأمن في جمهورية إفريقيا الوسطى.
وفي عام 2023، تعرضت لجان الخبراء لمزيد من التدقيق والنقد. تم تعليق تعيينات لجنة العقوبات في جمهورية إفريقيا الوسطى لمدة 6 أشهر من قبل روسيا في آب/ أغسطس، مما منعها من العمل. ويبدو أن الفيتو الروسي على تمديد العقوبات المفروضة على مالي كان مرتبطاً بعدم رضا روسيا عن التقارير التي أعدتها لجنة الخبراء التابعة لها العام المقبل.
انضمت الجزائر وجويانا وسيراليون وسلوفينيا وجمهورية كوريا إلى المجلس في وقت حرج.
وقد استمرت الأزمتان الدوليتان الرئيسيتان في عام 2023 حتى عام 2024. وإذا تم العثور على حلول سلمية، فقد تكون هناك فرص لمشاركة أكبر للأمم المتحدة، بما في ذلك من قِبل مجلس الأمن. وهناك حاجة ماسّة إلى إجراء مناقشات قوية حول مستقبل حفظ السلام ودور المنظمات الإقليمية. ومع انسحاب البعثات في جمهورية الكونغو الديمقراطية والسودان، وبعد إغلاق بعثة مالي، سوف يراقب أعضاء المجلس العمليات الانتقالية. كما أن الانتخابات في البيئات الهشّة مثل جنوب السودان تستحق المراقبة، وكذلك الأزمات الإنسانية المستمرة في العديد من المواقف المدرجة على جدول أعمال المجلس. من المرجح أن تكون هناك مفاوضات معقدة بشأن العقوبات، وقد تؤدي إلى مزيد من التعديلات على أنظمة العقوبات الحالية، بما في ذلك في جمهورية إفريقيا الوسطى ودارفور.
لقد فشل المجلس بشكل كامل في الاستفادة من الأدوات المتاحة له في التعامل مع التهديدات المتشابكة التي تواجه العالم اليوم. ومن أجل أن يظل ذا صلة بالنظام العالمي الناشئ، سيحتاج المجلس إلى اتخاذ خطوات أكثر تصميماً للتواصل مع هيئات الدول الأعضاء الأخرى، مع التفكير في عدم رغبته، أو عدم قدرته على الاستفادة من مجموعة من إمكانيات العمل الموجودة في ميثاق الأمم المتحدة، وأبرزها أدواته بموجب الفصل السابع للردّ على أعمال العدوان، وتهديدات السلم والإخلال به.
